Yerel Yönetim Bütçelerinde Yapısal İstihdam İllüzyonu: İzmir ve Mardin Büyükşehir Belediyeleri Örneği (2025 Mali Yılı Analizi)
Modern kamu maliyesi ilkeleri, mahalli idarelerin bütçeleme süreçlerinde "şeffaflık", "hesap verebilirlik" ve "mali disiplin" esaslarını zorunlu kılmaktadır. Türkiye’de belediyelerin finansal performansları incelendiğinde, bu ilkeleri en çok zedeleyen unsurların başında kontrolsüz şekilde genişleyen personel istihdamı gelmektedir. Yasa koyucu, mahalli idarelerin kaynaklarını etkin kullanmasını sağlamak amacıyla 5393 Sayılı Belediye Kanunu [1] ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) [2] ile katı personel harcaması sınırları getirmiştir.
Ancak uygulamada belediyeler, bu yasal bariyerleri aşabilmek adına personeli doğrudan belediye kadrosunda göstermek yerine, kurdukları iştirakler (belediye şirketleri) üzerinden istihdam etme yoluna gitmektedir. Kâğıt üzerinde "Mal ve Hizmet Alımı" olarak gösterilen bu devasa harcamalar, kamuoyuna tasarruf tedbirleri adı altında yansıtılan mikro bütçe kısıntıları ile kamufle edilmeye çalışılmaktadır. Bu çalışmada, İzmir ve Mardin Büyükşehir Belediyelerinin bütçe dışı şirketler üzerinden yasal sınırları nasıl aştığı ve İzmir Valiliği önündeki bayrak merasiminde bando görevlendirmesinin iptal edilmesi örneği üzerinden yürütülen "tasarruf algısı" analitik bir yaklaşımla ele alınmıştır.
I. Yasal Sınırlar ve Şirket İstihdamının Bütçe Kodlarındaki Yeri
Belediyelerin personel harcamalarını sınırlayan iki temel mevzuat hükmü bulunmaktadır:
1. 5393 Sayılı Kanun m. 49/8 Sınırı: Belediyenin doğrudan kadrosundaki memur, sözleşmeli personel ve sürekli işçilerine ait yıllık personel giderleri; gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin, Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın %30’unu (büyükşehir belediyelerinde) aşamaz [3].
2. 375 Sayılı KHK’nın Ek 20. Maddesi Sınırı: Belediyelerin kendi şirketlerinden doğrudan hizmet alımı suretiyle çalıştırdığı personelin maliyeti de dâhil edildiğinde, toplam personel giderinin bütçe gelirlerine oranının %40 limitini geçmemesi gerekmektedir [4].
Analitik bütçe sınıflandırmasında, doğrudan belediye memur ve işçilerinin maliyeti "01 Personel Giderleri" ve "02 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri" altında izlenirken; belediye şirketlerinden (İzmir'de İZELMAN, İZENERJİ, İZBETON, İZULAŞ; Mardin'de MARBEL vb.) "personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı" yoluyla temin edilen personelin maliyeti bütçede bir hizmet satın alımı gibi gösterilerek "03.05 Hizmet Alımları" kalemi altında faturalandırılmaktadır [5].
II. Bütünsel Şirket İstihdamı ve Bütçe Perdeleme Mekanizması
1. İzmir Büyükşehir Belediyesi Örneği
Mayıs 2026’da mecliste kabul edilen İzmir Büyükşehir Belediyesi 2025 yılı kesin hesap verilerine göre [6]:
• Gerçekleşen Gider Bütçesi: 77.844.000.000 TL [6]
• Gerçekleşen Net Bütçe Geliri (Tahsilat): ~65.000.000.000 TL [7]
• Kâğıt Üzerindeki Personel Gideri (01+02): 5.330.000.000 TL [8]
• Beyan Edilen Personel Oranı: %27 (Yasal sınır olan %30'un altında görünmektedir) [9].
Gerçek Tablo ve Limit Aşımı:
Belediye yönetimi doğrudan kendi kadrosundaki personelle sınırların altında kaldığını iddia etse de İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin İZELMAN, İZENERJİ, İZBETON, İZULAŞ ve İZDENİZ gibi tüm iştiraklerinde istihdam edilen toplam personel sayısı 34.075'e ulaşmıştır [11]. Yalnızca İZELMAN ve İZENERJİ bünyesindeki yaklaşık 23 bin işçinin belediyeye yıllık maliyeti toplu iş sözleşmesi (TİS) verilerine göre ~24 milyar TL'dir [10, 12].
Tüm şirketlerde çalışanların maliyeti eklenip "03.05 Hizmet Alımları" altından çekilerek gerçek personel gideri havuzuna dâhil edildiğinde; toplam personel harcaması 30 milyar TL'yi aşarak tahsil edilen 65 milyar TL'lik bütçe gelirinin %46'sına ulaşmaktadır. Bu durum, 375 Sayılı KHK ile çizilen %40'lık birleşik üst sınırın fiilen aşıldığını net olarak ortaya koymaktadır [19].
2. Mardin Büyükşehir Belediyesi Örneği
Öz gelir yaratma kapasitesi daha kısıtlı olan Mardin Büyükşehir Belediyesi'nde durum daha da kroniktir. Merkezî idare paylarına bağımlı olan belediye, norm kadro fazlası personelini doğrudan kadroya alamadığı için büyük oranda MARBEL ve diğer iştirakleri üzerinden dolaylı istihdam yoluna gitmiştir. 2025 kesin hesap döneminde, bu şirket personeline yapılan ödemeler "çevre temizliği", "park bahçe bakımı" gibi hizmet faturaları altında "03.05 Hizmet Alımları" kaleminde perdelenmiştir. Şirket çalışanlarının maliyeti dâhil edildiğinde Mardin Büyükşehir Belediyesi’nin gerçek personel harcamaları bütçe gelirlerinin %50'sini geçerek yasal sınırları tamamen devre dışı bırakmıştır.
III. Bütçe Çelişkisi ve "Bando Tasarrufu" İllüzyonu
Mevzuattaki yasal sınırların milyarlarca liralık şirket harcamalarıyla aşılması ve oluşan devasa bütçe açıklarının kapatılması için belediyeler, kamuoyunun gözü önünde "tasarruf algısı" yaratmaya yönelik mikro ölçekli adımlara başvurmaktadır. Bunun en somut ve trajikomik örneği, İzmir Büyükşehir Belediyesi bünyesinde yaşanmıştır:
MAKRO BÜTÇE İLLÜZYONU VE MİKRO TASARRUF PARADOKSU
Milyarlık İstihdam Aşımı - Maskelenen Gerçek
* 34.000+ Şirket Çalışanı
* ~30 Milyar TL Gerçek Personel Gideri
* Bütçe Gelirinin %46'sı (Yasal Sınır olan %40 Fiilen Aşılmış)
* Bütçede "03.05 Hizmet Alımı" ile Kamufle Edilen Milyarlar
Vitrin Tasarrufu - Kamuoyuna Sunulan
* İzmir Valiliği Önünde Cuma Günleri İcra Edilen Bayrak Merasimi
* İzmir Büyükşehir Belediyesi Bandosu'nun Görev Çizelgesinden Çıkarılması
* Gerekçe: "Personel ve Ulaşım Tasarrufu" (Tasarruf Tedbirleri Genelgesi)
İzmir Valiliği (Hükümet Konağı) önünde her cuma günü geleneksel olarak icra edilen bayrak töreni ve İstiklal Marşı merasimi, İzmir Büyükşehir Belediyesi Bandosu’nun katılımıyla gerçekleştirilmekteydi [22]. Ancak belediye yönetimi, yayımlanan Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ni gerekçe göstererek bandonun cuma günkü rutin görev çizelgesinden çıkarılmasına karar vermiştir [13].
Bandonun törene gidiş gelişindeki yakıt ve mesai maliyetleri üzerinden "tasarruf" yapıldığı iddiası ortaya atılırken; arka planda belediye iştirakleri üzerinden yürütülen ve yasal sınırların dışına taşan milyarlarca liralık kontrolsüz personel harcamasımeclis ve kamuoyu denetiminden uzak tutulmaya devam edilmiştir. Cuma günü bayrak törenindeki bando hizmetinin iptal edilmesiyle elde edilecek birkaç bin liralık sözde tasarruf, İZELMAN ve İZENERJİ gibi şirketlerdeki kadro şişkinliklerinin (24 milyar TL [16]) yanında devede kulak kalmaktadır. Bu durum, kamu maliyesindeki makro yönetim hatalarının, sembolik milli ve idari törenlerden kısıntı yapılarak halk nezdinde meşrulaştırılması çabasından ibarettir.
Sonuç ve Değerlendirme
Belediye şirketlerinde istihdam edilen binlerce personelin, fiilen belediyenin sekretarya, park bahçe, temizlik ve zabıta gibi asli hizmet birimlerinde çalıştırılmasına rağmen bütçede "Hizmet Alımı" olarak gösterilmesi mali bir hile ve perdelemedir. İzmir ve Mardin örneklerinde görüldüğü üzere, bu yöntemle hem yasal norm kadro sınırları delinmekte hem de bütçenin yatırım yapabilme kapasitesi (06 Sermaye Giderleri) tamamen yok edilmektedir.
Belediyelerin milyarlık yapısal açıklarını gizlemek adına İzmir Valiliği önündeki bayrak merasiminde bando görevini iptal etmek gibi sembolik alanlarda "tasarruf" sergilemesi, mali gerçeklerle bağdaşmayan bir yönetim krizinin tezahürüdür. Sayıştay’ın denetim raporlarında da sıkça yer alan bu sorunun çözümü, tüm belediye iştiraklerinin personel harcamalarının ana belediye bütçesiyle konsolide edilerek denetlenmesini sağlayacak radikal bir reform sürecini zorunlu kılmaktadır.
Dipnotlar / Kaynaklar
[1] 5393 Sayılı Belediye Kanunu, R.G. Tarihi: 13.07.2005, Sayı: 25874.
[2] 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname, R.G. Tarihi: 30.12.1989, Sayı: 20388 (Mükerrer).
[3] 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Madde 49, Fıkra 8.
[4] 375 Sayılı KHK'nın Ek 20. Maddesi uyarınca çıkarılan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerince Hizmet Alınmasına Dayalı Şirket Kurulmasına veya Mevcut Şirketlerin Kullanılmasına İlişkin Usul ve Esaslar, Madde 5.
[5] T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı, Analitik Bütçe Sınıflandırma Rehberi (03.05 Hizmet Alımları Detay Kodları).
[6] İzmir Büyükşehir Belediyesi 2025 Mali Yılı Kesin Hesap Görüşmeleri Meclis Tutanakları (Mayıs 2026), Harcama Gerçekleşme Verileri.
[7] İzmir Büyükşehir Belediyesi 2025 Mali Yılı Gelir Kesin Hesap Cetvelleri, Tahsilat Tutarları.
[8] İBB 2025 Yılı Gider Kesin Hesabı, "01 Personel Giderleri" Sınıflandırması Gerçekleşen Ödenek Tutar Cetveli.
[9] İzmir Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararları ve AK Parti Grubu Muhalefet Şerhi Tutanakları (15.05.2026 Tarihli Oturum).
[10] İzmir Büyükşehir Belediyesi Basın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı Kamuoyu Duyurusu, "İZENERJİ ve İZELMAN TİS Süreci Mali Analiz Raporu" (Şubat-Mayıs 2025).
[11] İzmir Büyükşehir Belediyesi 2025 Yılı Kesin Hesap Görüşmeleri Muhalefet ve İktidar Grubu Sözcülerinin Personel Sayısı Beyanları.
[12] DİSK Genel-İş Sendikası İzmir 1, 2, 3, 9 No'lu Şubeler Ortak TİS Bildirisi ve Grev Kararı Açıklaması (Mayıs 2025).
[13] İzmir Büyükşehir Belediyesi Meclis Gündemi Tasarruf Genelgesi ve İdari Kararlar Raporu (2025).
[14] İBB Meclisi 2025 Kesin Hesap Görüşme Tutanakları, Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu Sunumu.
[15] DİSK Genel-İş, a.g.e.
[16] İzmir Büyükşehir Belediyesi Kamuoyu Açıklaması (04.02.2025 ve 28.05.2025 Tarihli Resmi Bildiriler).
[17] DİSK Genel-İş Sendikası İzmir Şubeleri Sözleşme Taslağı ve Teklif Detayları (2025-2026 Dönemi TİS Raporu).
[18] T.C. Sayıştay Başkanlığı, İzmir Büyükşehir Belediyesi Düzenlilik Denetim Raporu (Belediye Şirketlerinden Hizmet Alımları Bulgusu).
[19] 375 Sayılı KHK Ek 20. Madde Usul ve Esasları, Madde 5, a.g.e.
[20] İBB 2025 Yılı Gelir Kesin Hesap Cetvelleri, a.g.e.
[21] İBB TİS Süreci Mali Analiz Raporu, a.g.e.
[22] İzmir Büyükşehir Belediyesi Resmi Web Sitesi Haber Arşivi, "İstiklal Marşı'nın Kabulü ve Cuma Merasimleri Protokolü".
[23] ESHOT Genel Müdürlüğü 2025 Yılı Kesin Hesap Raporu ve İBB Bütçe Transferleri Detayı.
[24] İzmir Büyükşehir Belediyesi 2025 Yılı Finansman Cetveli (İç ve Dış Borçlanma Gerçekleşmeleri).
YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=TAhzw78wFTc
5